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湖州市财政推进政府和社会资本合作(PPP)工作情况及问题建议

HOME-门兴阿扎尔 www.jhep5.cn 2019年07月22日 08:57 来源:中国政府采购网打印

   一直以来,湖州市委、市政府高度重视政府和社会资本合作(PPP)工作,在2019年度市政府重大事项中提出“推动合规PPP项目新入库150亿元以上”目标。市财政局作为责任单位,将PPP工作作为重点工作,积极创新思路、健全机制、落实责任、协同推进,各项工作从无到有、从摸索到规范,实现了市级“零的突破”。1-6月,全市推动合规PPP项目通过省财政厅审核7个,项目总投资91.57亿元,完成年初目标任务的61.05%,为完成全年目标打下了良好的基础。

  一、主要工作开展情况

  面对PPP工作新形势、新要求,市财政以推进合规PPP项目入库为重心,切实做好各项工作:

  一是吃透上级政策精神,明确项目操作边界和规范要求。早期,中央、省对PPP项目持粗放的支持态度,项目回报机制上允许以政府付费为主,资金来源要求上也较为宽泛,因此,各类道路、桥梁等政府公益性项目得以审核入库实施。随着PPP试点推进和政府隐性债务管理要求趋紧,2019年3月,财政部出台了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“实施意见”),省财政厅也从严控新增债务的角度,实行对PPP项目隐性债务的前置审核。市财政局通过文件集中研学、省厅解读、专家咨询等途径,逐项吃透政策要求,确保工作中政策辅导无偏差。特别是对PPP项目经营性收益覆盖建设期项目公司融资偿还责任的要求,在每次项目方案制定对接中,将其作为重点协商内容,群策群力予以商定,确保符合要求,一次性通过上级审核。

  二是据实做好任务分解,把握项目时序进度和入库节奏。针对年初150亿目标任务,市PPP工作领导小组办公室在征询各区县意见和考虑项目申报通过可能的基础上,排定市本级70亿元、两区各50亿元、三县各10亿元的入库任务。专题召开市PPP领导小组会议分解布置至各区县,明确年底将对完成情况予以考核,进一步压实责任。特别是对市本级排定的7个项目,分别排定责任主体,并按照“三个一”的要求,推进项目申报,即:一个项目一个工作小组、一个项目一张时间表、一个项目一张问题表,倒推排定、逐一解决推进,确保有条不紊推进项目申报。此外,把握项目申报节奏,扣准时间争取每个月1-2个项目入库申报。

  三是完善工作推进机制,强化项目协同配合和工作合力。成立由常务副市长任组长的PPP工作领导小组,负责政府决策工作,建立联席工作会议制度,组织领导PPP项目推进。领导小组下设办公室,负责决策前谋划建议、日常工作督促和协调。建立PPP推进工作专班和联络员制度,市财政、发改委、自然资源和规划局固定专人联系,对各项目推进中存在问题的进行协调。各实施主体成立项目工作组,并明确主要联系人,确保项目对接顺畅。建立项目推进情况月报制度,及时掌握全市项目动态。市财政局作为牵头部门,结合“三服务”活动,对市本级项目“一对一”上门服务,统筹保障各PPP项目前期工作经费,帮助协调解决实际问题,同时完善PPP管理内部操作流程,确保PPP推进过程中各环节的无缝对接。

  二、当前工作推进中遇到的问题

  1.受政策因素制约较大?!妒凳┮饧访魅贰安普С鲈鹑握急瘸?%的地区,不得新上政府付费项目”、“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴”等,省财政厅审核时要求须满足项目经营性收益覆盖建设期项目公司融资偿还责任,这些都对我市PPP项目推进影响较大。当前,我市实施的PPP项目基本上为政府付费或可行性缺口补助的基础设施投资项目,建设成本大,而经营性资源挖掘有限,覆盖难度较大。同时,对已入库的项目,由于项目回报周期较长,部分项目对社会资本吸引力不足,对PPP项目后续的落地实施产生影响。区县层面,南浔、长兴等区县财政承受能力已到警戒线10%的边缘,原计划PPP项目支出从政府性基金预算等安排,现已无法继续按PPP模式实施。

  2.部分项目推进较慢。项目前期准备是PPP项目推进的基础,部分项目在土地、环评、立项等环节耗时较长,使得PPP项目实施方案编制时间不可控,影响项目申报进度。此外,项目入库后,还需经过项目采购、合同签订等环节,待项目正式动工,前后时间至少半年以上。相较于传统模式的项目推进,PPP模式前期时间跨度较长,使项目规范性和时间要求之间产生了矛盾。此外,受政策影响,南浔区、长兴县因无财承空间无法申报;个别区县因项目推进实际问题需对年初既定计划予以调整,进一步影响了项目推进的时序和全年目标任务的完成。据统计,下半年全市拟入库项目8个,预计总投资67.93亿元(全年15个项目总投预计159.5亿元),8个项目需全部按时顺利入库才能完成全年目标任务,难度较大。

  3.专班机制发挥不到位。PPP项目从提出到落地实施,涉及多个部门,要完成多个行政审批流程,需要有关部门,尤其是PPP领导小组成员单位大力配合,共同推动。虽然在领导小组会议上明确组建工作专班,但因人员没有抽调到位,各项工作还需逐一逐个的对接,恰逢多个部门机构改革、人员变动,协调推进时间长,一定程度上影响了项目的有效推进。

  4.专业人才相对缺乏。PPP项目实施期限有10-30年,特别是运营期跨度较长,其项目管理专业性强,一般需要专业的法律、财务、税务、工程、审计、经营等专业人员参与,项目的建设和运营期也存在较多不确定因素,从全国已开展的PPP项目来看,目前在各阶段特别是运营期存在问题的项目较多,有些项目的社会资本方甚至提前退出,加上今后年度PPP项目的不断增加,需要较多的专职和专业人才。目前,办公室和各实施机构主要依托第三方咨询机构,但机构专业水平不均,项目操作质量参差不齐,实施机构及相关部门往往因时间紧迫、专业性问题,难以保证项目规划和决策的科学性,无形中增加了项目的风险隐患。

  三、下一步工作建议

  1.进一步加强前期谋划。在项目谋划阶段,上级审核的重点是PPP项目的经营性收益是否能覆盖社会资本前期建设投入的融资成本,经营性收入来源是否长期稳定,是否对项目有效运行进行绩效考核并按效付费等。而当前我市急需推进和实施的PPP项目大多是无收益来源,或是收益较少的公益性项目,如市政道路等。因此,在确定PPP项目计划时,建议统筹已有的经营性项目,通过经营性前景较好的项目与无收入来源的公益性项目组合,以“经营”带“公益”,来实现经营性收益对融资成本的覆盖,使之成为真正规范的PPP项目,加快入库实施。

  2.进一步加快项目推进。PPP模式周期长,架构复杂,不可预见因素较多,各项目实施机构应切实履行主体责任,配强PPP项目管理力量,按要求做好项目立项、方案制定、资本招引、合同签订等前期准备工作,并积极借助第三方咨询机构力量,进一步提升项目实施方案的科学性、规范性和可行性。各区县,特别是南太湖新区,应适时调整计划和积极谋划新增申报PPP项目,切实助力全年150亿元目标完成。

  3.进一步完善联动机制。完善项目推进工作专班制度,从各相关部门抽调项目业务精、工作经验丰富、综合素质好的干部,从项目前期立项至合同正式签署,实行集中办公,实质性运作,“一条龙”服务项目协调推进。进一步规范PPP管理各部门之间、各单位内部的操作流程,搭建完整、高效的PPP模式运作机制和工作体系。

  4.进一步增强人才储备。鉴于PPP工作所涉及的知识领域专业性强、政策制度更新快、运营期限长,按照年初PPP工作领导小组会议精神,建议加快成立政府和社会资本合作(PPP)中心,招引工程、金融、财务、法律等方面专业人才。同时,及时组建我市PPP专家库,让专业的人帮助把专业的事做好。

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